El Estado intervencionista en la Argentina

 

 

Cristina Dirié

1981

 

 

 

1) Introducción

 

En este trabajo intentaremos hacer una caracterización del Estado argentino en la década del 30 y en los primeros años de la década del 40. Nos preocupa visualizar la “penetración” del Estado en funciones dejadas anteriormente al arbitrio y regulación de la sociedad civil, es decir, visualizar aquellos cambios que determinaron la emergencia, en la Argentina, del Estado intervencionista y su ampliación, luego, hacia un Estado planificador del desarrollo, así como las características que el mismo asumió.

 

La literatura existente sobre el periodo da cuenta de que son los sectores conservadores los que lideran el proceso de intervencionismo en la década del 30, y que éste tenia un alcance limitado; sin embargo, seria erróneo suponer que nada cambió. Las consecuencias del proceso que allí se inicia fueron profundas. Ellas crearon las bases que hicieron posible una tentativa de intervencionismo más ambiciosa que escapó al diseño original.

 

 La hipótesis de este trabajo es que hay una diferencia cualitativa entre el Estado en la década del 30 y el que se inaugura a partir del gobierno militar, en el 43. En el primero encontraríamos características de un intervencionismo defensivo 1que, con medidas pragmáticas, pretende adecuarse  a los cambios ocurridos en el ámbito mundial; en el segundo, un Estado con, al menos, intenciones planificadoras. Mientras el Estado intervencionista defensivo toma bajo su responsabilidad la implementación de medidas parciales, puntuales y aisladas para tratar de dirigir el curso de los acontecimientos económico- políticos del momento, el tipo de Estado que le sucede y al cual llamamos planificador, implementa medidas globales, profundas y coordinadas, procurando dirigir el desarrollo.

 

En este cambio en la concepción del Estado están presentes, sin embargo, dos rupturas que se dan en la década del 30: por un lado, la ruptura con el orden liberal tradicional, sustentado durante décadas por el gobierno argentino y, por otro lado, la ruptura con el orden constitucional, con la aparición en la escena nacional, en lugar preponderante, de los militares. La burocracia militar va creciendo y consolidándose, va penetrando en los roles civiles de la sociedad y, según el caso, expresa su descontento con las formas en que se ensayan las recetas destinadas a paliar la crisis económico-social.

 

Para el análisis del Estado en la década del 30 subdividiremos la exposición en dos partes que se relacionan con lo anteriormente apuntado. En primer término, estudiaremos la emergencia de las medidas intervencionistas ubicándolas en su contexto histórico y político y, en segundo término, analizaremos el proceso de consolidación de la burocracia militar en el periodo. Sin embargo, a pesar del desglose analítico referido, intentaremos mostrar las mutuas  dependencias.

 

En cuanto al estudio de la etapa posterior a la que nos referimos, centraremos la atención en la emergencia del Consejo Nacional de Postguerra y su significado, tratando de descubrir el particular encadenamiento de intereses y propuestas que lo orientan.

 

2) Clima de ideas

 

Importa destacar que la transformación del Estado en la Argentina no sólo respondió inicialmente a las razones impuestas por la situación económica del país. Había en  el mundo de la época un clima de ideas que daba cuenta de la necesidad de que el Estado transformara sus funciones. Por un lado los efectos que sobre la economía mundial tuvo la primera guerra, así como el desarrollo del capitalismo llegando a una etapa de gran concentración y, por otro lado, las consecuencias de gran depresión, pusieron sobre el tapete la necesidad de una intromisión del Estado en los asuntos antes dejados a la supuesta “natural regulación de los mercados”.

 

Algunos pensadores señalaron el hecho de que el malestar socioeconómico no era pasajero sino que era demostración o efecto de un cambio radical en la estructura del capitalismo que llevaría a la catástrofe sino se tomaban  las medidas de fondo.

 

Ya en 1926 había aparecido “The end of the laissez faire” y en 1936 se publicó la “Teoria general sobre la ocupación, el interés y el dinero”, ambos de John Maynard Keynes. En los mismos se afirma:

 

1)      que el capitalismo no se regulaba a  sí mismo.

2)      que podía y debía ser regulado.

 

Estas afirmaciones aparentemente obvias en el presente, causaron escándalos en ciertos círculos dominantes de la época. No era para menos. Las mismas además de tirar por tierra un dogma  tenido por cierto durante años, ponía entonces la discusión del asunto de quien o quienes debían ser reguladores y, por eso mismo, quienes serian los beneficiarios y quienes la victimas de esa regulación.

 

La receta de John M. Keynes consistía, sumariamente, en la aplicación de las siguientes medidas:

1-      La regulación de la tasa de interés con el fin de incentivar cuando fuere necesario la toma de créditos para inversiones.

2-      Aumento de la demanda total para superar la etapa de atascamiento. Este aspecto incluía, si fuera necesario, la noción de presupuesto deficitario.

3-      Que el Estado mismo llevara a cabo funciones directas de empresario. Surgió así la parte de las obras publicas del específico keynesiano.

 

Es decir, que aquí encontramos un razonamiento económico que habla de las funciones del capitalismo y que llama a la búsqueda de alguna forma de reequilibrio.

 

En otra línea de pensamiento, Mannheim señalaba, en 1942: “en el presente grado de desarrollo la organización acertada de la sociedad no puede dejarse al azar” 2. Refiriéndose al peligro que involucraba no darse cuenta de esto indicaba “cuando los diversos capítulos de este libro fueron escritos, su autor se hallaba completamente bajo los influjos de las experiencias producidas por las tendencias desintegradoras de la sociedad liberal y democrática. Atrajo primero  su atención el fracaso del mecanismo liberal-democrático de la República de Weimar; había presenciado la importancia de ésta para resolver los problemas de la sociedad moderna de masas. Observó como, bajo determinadas condiciones sociales, el orden liberal sin plan, se convirtió en una anarquía; como el principio de “laissez faire” que, en otro tiempo, mantenía el equilibrio de la marcha social, en este grado de la revolución vino a terminar en un caos, tanto en la vida política como en la de la cultura” 3. Bajo esta impresión, el profesor alemán hace un llamado a las naciones que todavía gozan de una paz relativa para que “aprendan a dirigir el curso futuro de los hechos mediante una planificación democrática, evitando así, los aspectos negativos de la transformación:  la  dictadura, el conformismo, la barbarie” 4.

 

Encontramos así en el pensamiento de estos dos hombres prominentes de la época, dos reflexiones dentro de una filosofía compartida que, simplemente, quieren modernizar: las democracias capitalistas liberales. Es decir, intentan un salvataje. El pensamiento de Mannheim pone el énfasis en el hecho de que las fuentes de cohesión y articulación social se hallan amenazadas por la barbarie de un liberalismo no regulado. A su vez, también opera como modelo a ser evitado el del apartamiento o alejamiento más radical que aquellos regímenes que están en la base del fascismo en Alemania e Italia. Propone así Mannheim una receta de reorganización institucional.

 

Estamos, pues, ante un momento de ruptura cultural en el que se cuestionan los fundamentos de un orden que opera a través de una economía de  laissez faire  y de una política estrechamente liberal, egoísta e indiferente a los reclamos sociales.

 

Las dos posturas que hemos analizado (Keynes y Mannheim), vienen a proponer la necesidad de implementación de un nuevo tipo de Estado.

 

Desde diferentes ángulos las dos convergen en la necesidad de un Estado intervencionista  y regulador, para evitar el desequilibrio socioeconómico y el caos social. Uno alerta sobre la necesidad de intervención del Estado para salvar al sistema económico. El otro proclama la necesidad de la intervención para salvar la democracia (entendida en un sentido más amplio que el liberal).

 

En el plano de las concreciones de esta clima de ideas ya estaba vigente, en la década del 30, el “New Deal”, nombre con que se designa a las medidas de política económica dictadas en Estados Unidos durante la presidencia de Franklin D. Roosevelt, con el fin de aliviar los efectos producidos por la crisis de 1929 y la depresión de los 30. Sus principales objetivos eran conseguir un equilibrio en el mercado y alcanzar el pleno empleo, con el doble fin de dar trabajo a la gran cantidad de desocupados existentes y, a la vez, conseguir la reactivación del aparato productivo mediante el aumento de la demanda.

 

El “New Deal” buscó, en primer lugar, lograr la estabilidad monetaria.

Una vez conseguida ésta, impuso una política de dinero barato a fin de estimular las inversiones y mantener los precios. Se favoreció el crédito mediante la creación de nuevos establecimientos bancarios públicos. A partir de 1935, se promovió también la recuperación a través de la elevación del poder adquisitivo de los consumidores, proponiendo a las empresas establecer convenios entre patrones y trabajadores, respecto a condiciones de trabajo, salarios, etc. Dando impulso, al mismo tiempo, a la seguridad social. Se creó la “Tennessee  Valley Authority” que tenía como misión realizar diversas obras en el Valle de Tennessee, con el fin de absorber mano de obra parada. En el agro se reglamentaron precios y se suministraros créditos. En definitiva, el ”New Deal” significó un paso hacia la intervención del Estado en la economía y la aplicación de las teorías Keynesianas a la economía estadounidense.

 

3) Emergencia de medidas intervencionistas en la Argentina de la década del 30

 

 Ante las contingencias de la desorganización  de las grandes corrientes mundiales de intercambio y el nuevo cuestionamiento de la división internacional del trabajo, unidas en la Argentina, A la detención del crecimiento horizontal, los sectores conservadores deciden, en conjunción con los militares, romper el orden constitucional. Según Alain Rouquié: “La oligarquía se propone retomar el poder para defender directamente sus posiciones, quiere determinar ella misma quien soportará el peso de las dificultades económicas. La participación política ampliada se venía con la prosperidad. El control político a distancia ejercido por la oligarquía ya no bastaba en el periodo de  “vacas flacas” 5.

 

La crisis mundial con su correlato de disminución de las exportaciones argentinas, tanto en volumen como en precios, llevaron al nuevo gobierno adoptar medidas de ajuste  impostergable a las nuevas condiciones externas 6.

 

Importa señalar que la adopción de estas medidas implica para el Estado la asunción de nuevos roles. Ya no bastaba esperar que las condiciones del mercado mundial permitieran la vuelta a la situación vigente antes de 1930 o, aun mejor antes 1914, sino que se hacía necesario ejercitar políticas nuevas que, por otra parte, respondían también al clima de ideas arriba esbozado.

 

En el plano de las concreciones del Estado intervencionista defensivo en la Argentina, de la década del 30, citamos a continuación las principales medidas adoptadas en esa época así como las instituciones que se crearon a efectos de llevar a cabo las mismas:

 

3.1) Reformas bancarias:

 

-          Se instauró el control de cambios por decretos  del 8, 10 y 22 de octubre de 1931 7.

-          Se establecieron los permisos  previos de cambio para la importación de mercaderías (por decreto del 10 de noviembre de 1933).

-          Por resolución ministerial del 28 de noviembre de 1933, se instauró el sistema de licitación de cambios (que fue derogado el 2 de enero de 1936) 8.

-          Se declaró la obligatoriedad de obtener permisos previos de cambios para todas las importaciones (decreto del 7 de noviembre de 1938).

-          Se creó el Banco Central (Ley n°  12.155 del 28 de marzo de 1935).

-          Se creó el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias (ley 12.157 de 1935).

-          Se modificó la Ley Orgánica del Banco de la Nación Argentina (ley 12.158).

-          Se modificó la Ley Orgánica del Banco Hipotecario Nacional (ley 12.159 de 1935).

 

 

3.2) Reformas fiscales:

 

-          Por medio de numerosos decretos, el gobierno de Uriburu, eleva los derechos aduaneros y consulares. Estas medidas fueron confirmadas por la ley 11.588 del 24 de junio de 1932.

-          Se creó el impuesto a las transacciones y a las ventas (decreto del 1° de noviembre de 1931). Fue sustituido por la ley 12.143 del 28 de diciembre de 1934   que creó el impuesto a las ventas.

-          Se implantó el impuesto a los réditos (decreto del 19 de enero de 1932). El mismo tuvo sucesivas reformas y prórrogas durante la década (leyes 11.682 y 11.683 del 30 de noviembre de 1932; ley 11.757 del 29 de septiembre de 1933; ley 12.147 del 28 de diciembre de 1934; ley 12.150 del 8 de enero de 1935; ley 12.314 del 30 de septiembre de 1936; ley 12.345 del 30 de diciembre de 1936 y 12.578 del 26 de enero de 1939).

 

3.3) Juntas y comisiones:

 

-Se crearon, entre otras, las siguientes:

1) Comisión Nacional del Azúcar (decreto n° 702 de 1928, pero sólo se constituyó el 2 de enero de 1931).

2) Comisión Nacional de Fomento Industrial ( decreto N° 58 del 15 de enero de 1931).

3) Dirección Nacional de Elevadores de Granos ( N°11.742 del 7 de octubre de 1933).

4) Junta Nacional de Carnes ( Ley 11.747 del  7 de octubre de 1933).

5) Junta Nacional de la Yerba Mate (decreto 30.854 del 8 de noviembre de 1933); por ley N° 12.236 del 4 de octubre de 1935 fue convertida en Comisión Reguladora de la Producción y Comercio de la Yerba Mate).

6) Junta Reguladora de Granos ( decreto N° 31.864 del 28 de noviembre de 1933).

7) Junta para Promover las Exportaciones de Carne ( decreto N° 46.299 del 27 de julio de 1934, fue disuelta en 1937).

8) Comisión Nacional de la Industria Vitivinícola ( decreto N° 46.837 del 11 de agosto de 1934; la ley 12.137 del 24 de diciembre de 1934, crea la Junta Reguladora de Vinos).

9) Junta Nacional para Combatir la Desocupación ( ley N° 11.896 del 21 de agosto de 1934).

10) Comisión Nacional de Coordinación de Transporte ( ley N° 12.346 del 5 de enero de 1937).

11) Comisión de Control de Abastecimiento ( decreto N° 40.890 del 8 de septiembre de 1939; esta Comisión fue creada para hacer cumplir la ley 12.591 de precios máximos).

12) Comisión Nacional de Granos y Elevadores (ley 12.253 del 5 de octubre de 1935).

 

En otro orden, debemos citar otra medida en la cual el Estado demuestra su carácter intervencionista: la firma del Tratado Roca-Runciman el 1 de mayo de 1933 9.

La mayoría de estas medidas puntuales las podemos ver también como formando parte integrante de dos planes atribuidos a Pinedo y sus colaboradores. Son ellos el Plan de Acción Económica Nacional presentado en 1933 y el Plan de Reactivación Económica de 1940.

 

Es importante tener en cuenta lo que significa la palabra Plan en este momento. Como señala E. Domenech: “ La mayoría de las prescripciones que configuraron esta política de intervencionismo defensivo, fueron concebidas por sus inspiradores y ejecutores como constituyendo parte de un plan, entendiendo el término en esa oportunidad como un conjunto de medidas que guardan entre sí alguna coherencia, dispuestas  en función de un objetivo inmediato10.  

 

Al presentar Pinedo su primer Plan, en noviembre de 1933, decía: “El país requiere un Plan. Terminada la tarea preliminar de saneamiento financiero, ha llegado el momento de presentarlo. Lo hace el gobierno con la conciencia de su grave responsabilidad y persuadido de que una crisis larga e intensa como ésta, que puede llegar a conmover la estructura entera de la Nación, no ha de vencerse con las normas tradicionales de la acción administrativa”11.

 

El 1939 la guerra mundial origina otra serie de alteraciones en el comercio internacional, que obliga a la Argentina a tomar diversas medidas de urgencia, como el racionamiento de ciertos artículos, la fijación de precios, etc. En esa circunstancia, nace el segundo Plan Pinedo. El Plan de Reactivación Económica es presentado ante el Senado en 1940, allí logra su aprobación, pero, antes de que llegue a Diputados, el ministro de Hacienda se ve obligado a renunciar.

 

En síntesis: El Plan de 1940 proponía contrarrestar las consecuencias que la disminución del comercio exterior tenia sobre los productos agropecuarios, comprando el Estado los excedentes de las cosechas; para tal fin, preveía como fuente de financiación los beneficios de cambio.

 

Pero, como bien advertía Pinedo “ no basta la compra de excedentes a fin de dar al movimiento económico el ritmo que conduzca al más alto grado de ocupación. Es indispensable pensar otros estímulos. Ninguno más eficaz que el de la industria de la construcción, tanto por la amplitud y extensión de sus efectos, como por la rapidez con que se sienten en el organismo económico”. A ello agregaba: “ Se ha expresado ya que el Estado no se ocupará directamente de construir edificios sino de facilitar en todas las formas posibles el desenvolvimiento de la construcción”. A su vez, añadía: “Para que la industria salga más vigorosa y diversificada de esta situación anormal  (segunda guerra mundial-siglo XX) es necesario ante todo mantener y desarrollar la demanda de sus artículos y asegurar facilidades de financiación para sus inversiones fijas y la adquisición o sustitución de sus equipos. La demanda de productos industriales será el resultado inmediato de las medidas anteriormente examinadas, tendientes a desarrollar el poder de compra de la población”. El financiamiento se proveería del siguiente modo: “ mediante la cooperación del Banco Central, los bancos de plaza y el capital financiero, las industrias solventes podrán disponer de recursos a plazos intermedios que podrán llegar hasta quince años en casos excepcionales  y  a tipos de interés tan bajos como sea posible”12.

 

Importa destacar el papel que Pinedo atribuía a la industria:

“ El país necesita recurrir decididamente a su industria para suplir en lo que sea posible lo que no puede pagar o importar, y evitar el grave mal de la desocupación. Ello no significa, desde luego, que toda industria debe ser fomentada. Debemos precavernos del error de promover aquellas producciones que tiendan a disminuir las importaciones de los países que sigan comprando nuestros productos en la medida suficiente para  pagar esas importaciones, de lo contrario, crearemos nuevos obstáculos a las exportaciones: hay que importar mientras se pueda seguir exportando”. Y sintetizando aun más esta premisa, afirmaba: “ La vida económica del país gira alrededor de una gran rueda maestra que es el comercio exportador. Nosotros no estamos en condiciones de reemplazar esa rueda maestra por otra, pero estamos en condiciones de crear al lado de ese mecanismo algunas ruedas menores que permitan cierta circulación de la riqueza, cierta actividad económica, la suma de lo cual mantenga el nivel de  vida de este pueblo a cierta altura”13. Y, señalando nuevamente el estrecho sentido de la palabra Plan, sostuvo: “el país requiere un plan de acción. Hay que darle un programa simple, de buen sentido, sin trascendencia  doctrinaria”14.

 

Como señala E. Domenech al respecto:

“Del análisis del plan Pinedo de 1940 tanto como de las medidas puestas en práctica desde 1930, pueden extraerse algunos lineamientos generales que resumen las características más salientes de la nueva conducción económica: 1) la crítica coyuntura económica y social por la que atravesaba el país, exigía acciones resueltas por parte del Estado; 2) esas acciones, para resultar eficaces, debían encajarse en forma orgánica a través de conjuntos de medidas coherentes e interdependientes y ; 3) la gestión estatal era concebida, en ultima instancia, con una intervención necesaria pero transitoria”15.

 

Con el mismo alcance indican  L. Montuschi y V. Vasquez Presedo: “ los dos intentos – el de 1933 y el de 1940 – no constituyen planes en el sentido que hoy damos a esta palabra. Sólo se trataba de intentos de reunir un conjunto de posiciones y medidas tendientes a favorecer la expansión de ciertos sectores. Sin embargo, permitieron tomar conciencia de que el Estado debía intervenir para orientar procesos de índole económico-social”16.

 

Hasta aquí, advertimos que el Estado liderado en esta etapa  por los sectores conservadores en su alianza (Concordancia) con el radicalismo antipersonalista  y el socialismo independiente, va tomando formas de un Estado intervencionista defensivo (es decir, de un Estado que toma bajo su responsabilidad la implementación de medidas reguladoras de la actividad productiva, entre sí y en su relación con el mercado mundial, pero con el único propósito de resguardar a los sectores dominantes de los efectos nocivos de la merma registrada en sus ventas). Ahora consideramos oportuno registrar lo que va sucediendo en esos años en el ámbito militar.

 

  La ruptura del régimen constitucional, en septiembre de 1930, coloca a los militares en el estrado político. Durante los primeros dos años éstos se hallan directamente involucrados en el gobierno; luego, a pesar de que el nuevo presidente, Agustín P. Justo, es un militar, las elecciones realizadas para elegirlo, aunque fraudulentas, dan un tinte relativamente “constitucionalista” al gobierno. Existe un Parlamento y varios de los ministros son civiles. Sin embargo, los militares van asumiendo diversas funciones extra- militares hasta entonces reservadas a los civiles. Esto se continúa durante las presidencias de Ortiz y Castillo.

 

Diversas medidas adoptadas durante la década,  ponen de relieve la consolidación y organización  de la burocracia militar.

 

En 1931, Uriburu crea la Escuela Superior Técnica, “contraparte tecnológica de la Escuela Superior de Guerra”, que había sido creada en 1901. Esta institución reemplazó al curso avanzado que se impartía hasta entonces en el Colegio Militar y se dedicó al perfeccionamiento de los ingenieros militares. Su primer director fue el teniente coronel Manuel Savio.

 

Durante el gobierno de Agustín P. Justo, se trata de asegurar el perfeccionamiento técnico de los cuadros, mejorar la organización de las unidades y dar un entrenamiento completo a las tropas. Se inaugura en San Nicolás, la Escuela de Zapadores y Pontoneros. Por otra parte, se decide enviar a los mejores ingenieros militares a las academias e instituciones militares europeas a fin de que se pongan al día en lo concerniente a los últimos adelantos técnicos mundiales en el arte de la guerra. Se crean  la Dirección de Institutos Militares y la de Material del Ejército, dentro del organigrama del Ministerio de Guerra. Pero, según Alain Rouquié, “el signo distintivo de la política militar de Justo puede encontrarse en el capítulo de las construcciones militares”17. Entre otros, se inician los trabajos para edificar el nuevo Ministerio de Guerra, se inauguran los locales del Colegio Militar en el Palomar, se construyen los edificios de la Escuela de Aviación de Córdoba, el Hospital Militar de Campo de Mayo y se compra el Palacio Retiro para instalar la nueva sede del Círculo Militar, con un primer subsidio del Estado.

 

 El hecho de que los militares en septiembre de 1930 hayan realizado una opción claramente política a favor del nuevo régimen, así como su desempeño extraprofesional como “garantes del orden”, en las elecciones fraudulentas que les sucedieron, puso  el tema de la política en las discusiones cotidianas del sector militar. Por otra parte,  aún en un ámbito más profesionalista, la situación internacional durante la década, antes de la declaración de la segunda guerra mundial, contribuyó a que muchos militares clamaran por cierto tipo de soluciones de carácter económico- político.18

 

Es en esta situación donde se desarrollan las tendencias industrialistas en las Fuerzas Armadas. Un sector de ellas piensa que el Estado debe tomar la iniciativa creando barreras aduaneras eficaces y empresas estatales o mixtas que permitan contar con las industrias  básicas, necesarias para la fabricación de armamentos. Estas ideas tienen concreción en los siguientes hechos: en 1935 se funda la primera Fábrica Militar de Aceros, que debía producir material de las calidades y características más aptas para la defensa; en 1936 se crea la Fábrica Militar  de Río Tercero, para cubrir las necesidades de pólvoras, explosivos y materiales pirotécnicos y también la Fábrica Militar de Armas Portátiles Domingo Matheu; en 1937, se pone en marcha la Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos de Villa María.

 

A su vez, en 1937, se organiza el Cuartel Maestre General, con él la responsabilidad de previsión y ejecución del abastecimiento, deja de pertenecer exclusivamente al Ministro de Guerra, lo que es signo de mayor  profesionalización. Entre sus fines se destaca: “el fomentar el desarrollo de las ramas de la industria y de la producción que interesen directamente a las necesidades de la defensa nacional”.

 

Durante la presidencia de Ortiz, se asiste a una importante reorganización de las estructuras militares. Se crean varios nuevos comandos, entre ellos, el Comando de Caballería del Ejercito, con asiento en Campo de Mayo. La división  en regiones y distritos militares es modificada, estableciéndose circunscripciones más pequeñas.  Se crea también el primer Liceo Militar, en 1938.

 

 

4) Período de la guerra mundial

 

Así como la crisis de 1930 y sus consecuencias, trajo consigo el intervencionismo estatal, la segunda guerra mundial aparejó la necesidad de la planificación. El intervencionismo se impone por la crisis y se redefine con la guerra, convirtiéndose en planificación.

 

 La desorganización económica mundial y la ruptura de los circuitos comerciales, consecuencia de la guerra, impuso la necesidad de planificar las economías y de prepararse para los tiempos de la postguerra.

 

Así surgieron innumerables instituciones públicas y privadas, dedicadas al estudio de los problemas que se debían enfrentar una vez que el conflicto hubiera concluido. El ing. Torcuato Di Tella, refiriéndose a este punto, expresa en una exposición dictada en 1943, “... he pronunciado la palabra mágica de estos días: Plan, Planificación. Todo el mundo habla de planes. De 5, 6 ó 10 años. La manía de la planificación lo ha invadido todo”. En esa misma oportunidad da cuenta de que, en abril de 1942, “había en los Estados Unidos más de doscientas instituciones publicas y privadas dedicadas al estudio de los distintos problemas de la postguerra. Algunos son órganos del Estado como la National Resources Planning Board ( Ofic. de Planeamiento de los Recursos Nacionales), la más importante de todas, y a la que el presidente Roosevelt confió la misión de reunir y analizar todos los planes constructivos para la acción pública y privada, después de la guerra”.19

 

 En Inglaterra, asimismo, se confió al economista William Henry Beveridge, en 1942, la presidencia de un comité para elaborar un informe (denominado después Plan Beveridge) sobre seguridad social que, a partir de 1945, sirvió de base al gobierno laborista para sus reformas sociales.

 

 En los Estados  Unidos se encargó en la misma época a la Oficina de Planeamiento de los Recursos Nacionales, la preparación de un plan de pensiones que se dio en llamar “el plan Beveridge americano”.

 

 Interesa destacar el hecho de la importancia que se brinda a los planes de seguridad como los citados arriba. A fin de comprender su significado, además de vislumbrar lo que a política económica se refiere, en cuanto significan mayor poder de compra de los asalariados y la consecuente mayor demanda y actividad económica, hay que notar que estos planes tienden a lograr una mayor integración social.

 

 

No sólo está en la mira de la planificación que se ejercita el ordenamiento económico de la sociedad, sino su ordenamiento social. Se busca crear las condiciones para evitar la desintegración social y el caos y se considera que esta tarea debe ser abordada por el Estado.

 

      5)            Argentina durante el periodo de la guerra mundial.

 

La segunda guerra mundial profundizó aún más el proceso de sustitución de importaciones20 iniciado en la década del 30. Así como la primera gran guerra fue el primer estímulo externo que recibió la industria nacional y la crisis del 29 el segundo, la ultima guerra mundial “ con la imposibilidad de importar diversos artículos de consumo que abastecían a la población, sumada al hecho de que la producción de tipo bélico absorbía las energías productivas de las principales potencias mundiales”21, significó el tercer estimulo externo. En este momento la producción manufacturera argentina no sólo se dedicó al mercado interno sino que, también, en parte, se exportó. En los años de la guerra, “el 20% de las exportaciones argentinas estaba constituido por artículos manufacturados”.22

 

En un mundo  resquebrajado por el conflicto bélico, la Argentina asiste, en esos años, a una etapa de crecimiento y prosperidad. Los industriales, obviamente, estaban interesados en la profundización del desarrollo industrial; pero también en este momento, la misma preocupación la compartían con los militares, interesados más que nunca en el problema de las dependencias estratégicas.23

 

El gobierno de Castillo satisface a estas demandas militares: en octubre de 1941, por ley 12736, se crea la Flota Mercante del Estado, adquiriendo barcos extranjeros inmovilizados por la guerra en puertos argentinos. La Flota se coloca bajo control del Ministerio de Marina.

 

Por ley 12709 se organiza, a instancias del Ejército, en 1941, la Dirección General de Fabricaciones Militares como entidad autárquica.

 

En su artículo tercero se establece entre sus misiones: “a) realizar estudios, investigaciones y estadísticas consecuentes al conocimiento de las posibilidades industriales del país, relacionadas con la producción de materias primas y elementos de guerra y con la preparación de la movilización industrial correspondiente;  b) elaborar elementos de guerra; c) realizar exploraciones y explotaciones tendientes a la obtención de cobre, hierro, manganeso, wolfram, aluminio y demás materiales necesarios para la fabricación de materiales de guerra; d) construir las obras necesarias a los fines de esta ley ; y e)  fomentar las industrias afines  que interesen al cumplimiento de esta ley”.

 

Importa señalar esta serie de hechos, pues son demostrativos del poder de presión que adquieren los sectores militares y la dirección pro- industrialista que el mismo adquiere. Esto va a tener importantes consecuencias en los años posteriores.24

 

Con miras a evitar lo ocurrido al finalizar el primer conflicto bélico mundial, momento en el cual se disiparon en la Argentina los esfuerzos industrializantes realizados durante la conflagración, se levantaron diversas voces clamando por la profundización de este proceso. El fin de la guerra, de no tomarse medidas adecuadas, significaría una involución en este sentido, con la consiguiente amenaza social generada por la desocupación contaminante.25

 

Se discutieron públicamente las consecuencias que sobre la economía y la sociedad argentina tendría la finalización de la contienda, con el fin de estar preparados para la situación de postguerra.

 

 Debemos destacar que en este momento confluían diversos intereses en pro del intervencionismo del Estado, además de las ya citadas demandas militares. Se tenía conciencia de la necesidad imperiosa de esta intervención. El intervencionismo de Estado es requerido tanto por grupos de presión de la sociedad civil y de la sociedad militar, como por algunas instituciones u organismos del mismo gobierno.

 

 Así, el Banco Central, en su memoria del año 1942, identificaba: “se ha querido expresar la convicción de que si se procede juiciosamente en estos tiempos de emergencia y el país se esfuerza, con actos deliberados de energía  y previsión, en afrontar situaciones que no se resuelven espontáneamente se encontrará luego en condiciones tanto más favorables para influir sobre su economía interna y participar en la reconstrucción de la economía internacional con hondo y auténtico sentido de las conveniencias nacionales”.

 

La Unión Industrial Argentina (UIA) promueve en 1942 la constitución de un Congreso Permanente para el Estudio de los Problemas de Postguerra y de la Economía en General del país. Participan también la Sociedad Rural Argentina, la Bolsa de Comercio y la Confederación Argentina de Comercio. A su vez, en el mismo año, la UIA había creado el Instituto de Estudios y Conferencias con el fin de difundir sus ideas.26

 

Las demandas de los industriales son también incorporadas dentro de una elaboración intelectual más ambiciosa que, simultáneamente, habla de la necesidad de un reordenamiento económico y de un reordenamiento social. Su vocero principal es la Revista de Economía Argentina, cuya figura más prominente es su director, el Ing. Alejandro Bunge. En sus páginas vertían opiniones tanto intelectuales como empresarios o funcionarios públicos destacados.

 

 Si bien desde su aparición en 1918, la Revista proponía diversas medidas proteccionistas de la producción nacional, y alababa aquéllas puestas en práctica en los Estados Unidos siguiendo las pautas keynesianas, es a partir del inicio de la segunda guerra cuando estos intelectuales encuentran una vía de entrada más expedita para sus ideas.

     

Algunos de estos intelectuales estaban imbuidos de la ya difundida Doctrina Social de la Iglesia o Catolicismo Social.27 Es menester señalar que esta línea de pensamiento es otra parte de las propuestas de organización económico social que conforman el clima de ideas vigente en la época. Aunque su difusión y aceptación es más limitada en el espacio que las ideas anteriormente señaladas, enraizando especialmente en países católicos. Central a este pensamiento es el llamado a un cierto intervencionismo de parte del Estado, para brindar bienestar a los trabajadores y evitar los abusos de la libre competencia, a los efectos de suprimir el clima propicio a las ideologías de revuelta social.28

 

La Revista de Economía Argentina, a través de diversos artículos, vierte, durante los años de la guerra, su decidida opinión a favor de la planificación de la economía y del rol rector que en este punto debe asumir el Estado. En el número de enero de 1943, se publica el discurso que pronunció el Dr. Saavedra Lamas en diciembre de 1942, donde expresa:     

 

  “Seria el caso de estabilizar para siempre la creación de un organismo de asesoramiento, como el que tan espontáneamente ha ensayado la UIA. Existen instituciones análogas en casi todas las naciones del mundo; en América puede ser considerado un modelo el creado por Brasil, bajo la alta dirección del propio presidente, o en Chile, donde se han coordinado con acierto los órganos administrativos, juntas reguladoras o autárquicas, tantas veces establecidas entre nosotros con superposiciones o interferencias que convendría armonizar. En mi opinión, debería gestionarse con empeño en las primeras sesiones de nuestro Parlamento una ley al respecto, si no se considera más rápido o eficaz crear el organismo por decreto o acuerdo de gobierno... La eficiencia del progreso nacional que anhelamos requiere la integración en sus fases diversas de regímenes que contemplen simultáneamente el trabajo y la producción”.

 

 En abril y mayo de 1944 la Revista publica un artículo del Dr. García Olano con el título “Anteproyecto de plan económico argentino para la postguerra”, en el cual se indica:

 

“... Habiendo señalado ya que no será posible dejar que el libre juego de los problemas económicos y la iniciativa privada exclusivamente, traten de resolver los problemas de postguerra, porque no será posible en esta forma obtener el más racional desarrollo de la producción, del consumo y evitar la desocupación, queda por plantear quién deberá dirigir y planear la actividad económica futura... No tenemos duda que en todos los países del mundo será el Estado quien tomará a su cargo esta tarea... El Estado moderno deberá y estamos seguros conseguirá el apoyo de todos los interesados (productores, consumidores y gremios obreros) para que bien asesorados los estadistas (no los simples funcionarios) puedan planificar en la mejor forma posible”.

 

 

 En junio de 1943 se produce el golpe militar, realizado por sectores que coinciden en desplazar al gobierno de Castillo y en terminar con la política del fraude. Una vez realizada la operación militar, el nuevo régimen está envuelto en una serie de conflictos internos en torno a las distintas políticas a seguir; la más importante de ellas, la política respecto a la posición argentina ante el conflicto mundial.

 

Una vez resueltos  estos conflictos y homogeneizado el grupo directivo, el gobierno comienza a enfrentar los problemas urgentes del desarrollo del país.

 

 Es en esta situación cuando el gobierno surgido de la revolución, promulga el decreto N° 23.847, del 25 de agosto de 1944, creando el Consejo Nacional de Postguerra como órgano consultivo del vicepresidente de la Nación, el entonces coronel Juan Perón. El organismo tiene la finalidad de realizar los estudios necesarios para elaborar un plan de ordenamiento económico- social del país. La importancia del Consejo se encuentra en el hecho de que constituye el primer intento orgánico de planificación en la Argentina.29 En el 2do. considerando, del mencionado decreto, podemos leer: 

   

“Si bien los problemas sociales han sido con frecuencia abordados sin tener en cuenta la conexión que guardan con los demás factores que integran el complejo económico nacional, las excepcionales circunstancias del momento presente exigen que marchen firme y prudentemente orientados hacia la consecuencia de un objetivo común, claramente precisados y con un vigoroso impulso perseguido”. Dando cuenta de la impostergable necesidad de la planificación y del papel que al Estado le incumbe prosigue:”... la desarticulación provocada por la guerra en la economía mundial requiere igualmente prever las soluciones aplicables a las necesidades apremiantes de postguerra a fin de que el Estado, sin alterar los principios de la libertad económica, tanto para los productores como para los consumidores, estimule su propósito inquebrantable de perfeccionar los conocimientos técnicos, aumentar el rendimiento, mejorar de modo efectivo las condiciones de trabajo o de vida de los trabajadores, fomentar el progreso de la clase media y estimular el capital privado en cuanto constituye un elemento activo de la producción y contribuye al bienestar común”.

 

Los objetivos que el Consejo persigue son tanto de corto como de largo plazo, así lo demuestra la parte resolutiva del decreto 23.847 que le atribuye  las siguientes misiones y funciones:

 

“1°) Proponer la coordinación, planificación y ejecución de todo lo referente a cuestiones de carácter social y económicas ”

“2°) De modo especial considerará las cuestiones siguientes:

a)       situación económico social del momento presente;

b)       posibles desequilibrios determinados por la repercusión inmediata de la terminación de la guerra y el pasaje a la paz;

c)       determinación de las nuevas características y formas que convenga adoptar y aplicar en las relaciones económicas  en el orden interno como externo;

d)       fijación de los objetivos a alcanzar una vez restablecida la normalidad de la postguerra y de acuerdo con las modalidades que se prevea caracterizarán el porvenir económico social;

e)       proposición inmediata de medidas y disposiciones, cuya aplicación convenga hacer desde este momento para salvar las dificultades que puedan presentarse y ajustando aquellas a los principios del respeto, justicia y solidaridad”.

 

 

El Consejo Nacional de Postguerra debía preparar en primer lugar un amplio y detallado diagnóstico de la situación, que permitiera conocer la realidad económico- social del país. Al respecto señala Cafiero: “ Por primer vez se intentaba en el país el acopio de una información completa y sistemática de los principales problemas nacionales en el orden económico y social”.30 Por otra parte, debía definir las políticas que recomendaba con respecto a la solución de cada uno de los problemas.31 Se crearon distintas subcomisiones técnicas encargadas de cuestiones concretas y determinadas: Finanzas, Trabajos Públicos, Comercio Exterior, Orientación Industrial, Defensa Industrial, Minas y Canteras, Colonización, Desocupación, Enseñanza Profesional, Inmigración y Encuestas Especiales. En septiembre de 1944, el Consejo remitió al Ministerio de Agricultura y a la Secretaria de Industria y Comercio, el Plan de Ejecución Inmediata, relacionado con las medidas que cada área debía adoptar.

     

El Consejo tiene otra característica que se da por primera vez en la argentina, “constituye el primer foro económico- social del país en el que estuvieron representados los empresarios, los obreros y el Estado, con el objeto de regular al unísono las condiciones de la producción y la protección de los trabajadores en sus salarios, fuentes de trabajo y calidad de vida”.32

 

 La presidencia del nuevo organismo fue otorgada a Perón y su Secretaria General fue ejercida por el Dr. Figuerola.33 De parte del Estado había representantes de diferentes ministerios, secretarias, direcciones, etc.: Defensa Nacional, Trabajo y Previsión, Industria y Comercio, Hacienda, Agricultura, Obras Publicas, Relaciones Exteriores, Ganadería, Migraciones, Aprendizaje y Orientación Profesional, Racionamiento, Banco Nación, etc.

 

Por decreto 19288, del 22 de agosto de 1945, se encomendó a la Comisión Permanente del Consejo Nacional de Postguerra la elaboración de un plan mínimo de acción para el período de postguerra.34

 

Cumpliendo con los objetivos señalados en el decreto de creación del Consejo Nacional de Postguerra se publicó meses después el Ordenamiento Económico Social. El mismo tiene fundamental importancia porque fija los principios de política económica- social que rigen la acción del organismo y del gobierno.  Estos son:

 

“1) inalterabilidad del principio de libertad económica; 2) estímulo necesario a la producción indispensable para el desarrollo de la economía nacional; 3) fomento de las industrias; 4) estímulo al capital privado; 5) utilización de toda la mano de obra disponible, tratando de mantener el máximo nivel de ocupación posible; 6) justo equilibrio entre todos los sectores y factores de la producción; 7) intensificación del intercambio comercial; 8) mejorar las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores, mediante la regulación y fijación de las condiciones mínimas en que deberá prestarse el trabajo; 9) colaboración entre las organizaciones patronales y de trabajadores, buscando la armonización de sus intereses; 10) desarrollo de un amplio programa de seguridad social”.35

 

De sus análisis surge la diferencia fundamental que existía entre este plan y los que implementaron en la década del 30. Esto no sólo en cuanto a su alcance de más largo plazo y su organicidad, sino en lo atinente a la pretensión de atender, en su determinación recíproca,  los problemas de orden económico y social. Como dice el Dr. Figuerola (h): “la misión principal del Consejo era organizar la Nación”36. Con respecto a esta intención de organizar la sociedad en su conjunto, se señala en el Ordenamiento:

 

    “ Todo el proceso de la economía nacional requiere un plan estable y sistemático, el ajuste a un orden predeterminado como única forma de proporcionar regularmente beneficios positivos a la población dentro de un próspero desarrollo de todas las fuerzas económicas. Y esa planificación de la economía nacional debe estar íntimamente vinculada a los problemas sociales, porque la solución de estos y de los económicos no podrá hallarse jamás si se pretende tratarlos en forma aislada, en lugar de considerarlos conjuntamente... Los principios inspiradores de la política económico social han de ser de una eficacia tal que, al par que contribuyan al incremento y próspero desarrollo de las empresas comerciales e industriales, permitan a éstas, poner ese mismo progreso estimulado reconocer el derecho que tienen las clases trabajadoras de disfrutar de un bienestar moral y material concorde con su propia condición humana”.

 

 

 

 

 Debemos destacar que el gobierno asume con la creación del Consejo Nacional de Postguerra una misión directriz de gran importancia, en la cual quizás sus mayores aportes sean la realización de los estudios de diagnóstico precisos y sistemáticos, imprescindibles para toda la acción orgánica futura y las propuestas de medidas tendientes a asegurar el crecimiento económico y el desarrollo de la seguridad social. Por otra parte, el Consejo Económico Social, como órgano consultivo del mismo, (trabajadores, empresarios y Estado) constituye un modo nuevo de tratar los problemas socioeconómicos. En ese sentido, el Ordenamiento atribuye al Estado un rol nuevo en la Argentina “ser el fiel de la balanza Capital- Trabajo” (Cap. II).

 

Otro papel inédito para el Estado es el de “trazar las grandes directivas económicas y sociales” pero con limitaciones: “sin intervenir en la actividad de los industriales, comerciantes o consumidores”37.

     

Es preciso señalar que el fin último que se le atribuye a la acción estatal “es el bienestar social” y sólo como fines secundarios los de “obtener el equilibrio de las fuerzas productivas argentinas y elevar la renta nacional”38.

 

 El fomento propuesto para la industria por la respectiva Comisión tenía un carácter limitado, discriminando del mismo a las consideradas industrias “artificiales”.

 

 Según señala J. Oyuela 39 :”Los acontecimientos de octubre de 1945, con el alejamiento del coronel Perón de las funciones públicas que detentaba, inactivaron el Consejo Nacional de Postguerra. No obstante, celebradas las elecciones de febrero de 1946, Figuerola y Miranda, prepararon un paquete de medidas de orden financiero, bancario, crediticio y monetario, que fueron sancionadas empleando el fácil arbitrio de los decretos- leyes”40. Así se nacionalizó el Banco Central, le fue conferida garantía de la Nación a todo depósito bancario, se creó el Instituto de Reaseguros y el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), y fueron reformadas las Cartas Orgánicas de los Bancos Central, Nación, Hipotecario y  de Crédito Industrial.

      

La labor del Consejo Nacional de Postguerra se continuó después en la Secretaria Técnica de la Presidencia de la Nación, creada por el decreto N°1 del 4 de junio de 1946, por el entonces presidente Perón, permaneciendo a cargo del Dr. Figuerola. Al igual que su antecedente, la Secretaria Técnica tenía como cuerpo consultivo anexo el Consejo Económico y Social, integrado por representantes del Estado Nacional, de los empresarios y los trabajadores.41

     

En 1949, en razón de la sanción de la nueva ley de ministerios, la Secretaria Técnica se convirtió en Ministerio de Asuntos Técnicos y estuvo a cargo del Dr. Raúl Mendé. En 1954, nuevamente pasó al rango de Secretaria, esta vez de Asuntos Técnicos.

 

Por el decreto N° 23477, del 20 de diciembre de 1946, se dispuso que el estudio, dirección, coordinación y fiscalización del Plan de Gobierno 1947-1951, correspondía a la Presidencia de la Nación, a través de la Secretaria Técnica. La elaboración de lo que después se llamó el Primer Plan Quinquenal se basó en los estudios y propuestas del Consejo Nacional de Postguerra.

 

6) Conclusiones   

 

Según se puede advertir en nuestra exposición, no nos hemos propuesto ni un análisis detallado ni una evaluación a fondo de las medidas intervencionistas, sino visualizar el desarrollo de la “idea del plan” y la redefinición del intervencionismo que se opera a partir de le segunda guerra mundial.

 

 Producida la revolución del 4 de junio de 1943, se asiste a la transformación de carácter del Estado. Se pasa de un Estado intervencionista defensivo a un Estado Planificador del desarrollo. Este hecho ocurre como consecuencia de los nuevos juegos de fuerzas que tenían lugar en la época y que tuvieron su origen en la década anterior, como consecuencia de la adecuación a las nuevas condiciones impuestas por la crisis del 30 y por la guerra. Nos referimos al lugar más prominente del sector industrial dentro de las clases dominantes, a la formación de un vasto proletariado urbano y además a la consolidación de la burocracia militar, en una posición de creciente envolvimiento en actividades económicas al servicio de la defensa.

 

 Hay un clima de ideas imperante en el mundo de la época que se mueve consensualmente en la dirección de las políticas de planificación.  Como se expresa bien en las palabras de Mannheim: “ Hoy no es posible elegir entre planificación o no planificación, sino entre buena y mala planificación”.42

 

 Siguiendo el razonamiento de Oscar Oszlak43 podríamos decir que una de las “cuestiones” que se plantea a partir de la década del 30 es el papel que el Estado debe asumir para reproducir el orden social que se va conformando. Así del juego de fuerzas cruciales, surge la necesidad de un Estado intervencionista defensivo que crea diversas instituciones estatales reguladoras. La segunda guerra, acelera la industrialización y, su próximo fin, redefine este intervencionismo estatal en la línea de la planificación. Según surge del análisis de los postulados y realizaciones del Consejo Nacional de Postguerra, la planificación que resulta es de tipo indicativo, en lo concerniente al sector privado de la economía. Sin embargo, es de fundamental importancia el hecho de que no es sólo una planificación de tipo económico sino que se propone reordenar la sociedad en su conjunto. No está ausente en esta intención, según lo expresara Perón en diversas oportunidades, el crear una sociedad estabilizada, basada en el bienestar social, que permitiera soslayar las amenazas de la agudización de los conflictos sociales. Aquí es posible reconocer la gravitación que, dentro de esta propuesta institucional, tiene el pensamiento de las FFAA que otorgan una importancia fundamental a la necesidad de trascender un clima social proclive a la propaganda marxista.

      

Hay, pues, un cambio apreciable a lo largo de los años en el rol del Estado en la Argentina pero, debe ser igualmente subrayado que en términos comparativos, los nuevos roles estatales están circunscriptos por las características de la conformación y de la relación de fuerzas en el interior de las clases dominantes. La existencia de una poderosa burguesía agraria y de un sector industrial diferenciado, limitan el grado de penetración del Estado que se adecua a un patrón de desarrollo económico de tipo liberal. Un ejemplo contrastante es el de Brasil, en donde el Estado asume, en primera persona las tareas de gestión y la creación de las fuentes de crecimiento económico, sustituyendo las debilidades de las clases empresariales modernas. Tal es la caracterización que Cardoso y Faletto hacen de la experiencia brasileña en la que “ el Estado surge como un instrumento no sólo de regulación del sistema industrial, sino también como instrumento directo de su constitución, a través de la creación de empresas públicas, autárquicas o para- estatales”.44

 

Brasil logrará -con el devenir de los años- configurar una estructura industrial más integrada y sólida que la de su vecino.

 

La diferencia con la situación argentina “no está dada por la inexistencia (de grupos privados capaces de servir de instrumentos de capitalización para el desarrollo industrial) sino por su menor gravitación económica y principalmente por su imposibilidad de imponer una política de industrialización liberal”.45

 

 Es, pues, dentro de este marco comparativo que ha de situarse la propuesta de reorganización económico social que está en la base de la creación del Consejo Nacional de Postguerra.