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LA INTEGRACIÓN
DE LAS CADENAS INDUSTRIALES EN EL MERCOSUR Fernando Sarti(*) Mariano Laplane(*) Agosto de 2004 Los países de la Región deben prepararse para enfrentar las
consecuencias de la creación del ALCA. Diseñar una estrategia de desarrollo
industrial común para el MERCOSUR resulta indispensable para mejorar la
competitividad de las industrias nacionales y encarar ese desafío. Los resultados de un estudio recientemente realizado
en Brasil revelan la magnitud de los desafíos que la eventual creación de áreas
de libre comercio, como la de los países americanos, representaría para la
industria brasileña.(1) Aunque la industria argentina enfrente en este momento
problemas más acuciantes, una vez superada la crisis actual tendrá que encarar,
a mediano y largo plazo, desafíos semejantes. El estudio analiza las posibles consecuencias de la
creación del ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas) y sostiene que el
impacto no será el mismo en todas las cadenas industriales. Por lo tanto, las
políticas a seguir deberán ser diferenciadas para adaptarse a las
particularidades de cada caso. En este artículo nos proponemos señalar que una
mayor integración productiva Regional en el seno del MERCOSUR resulta clave
para asegurar el desarrollo en algunos sectores de la industria. La estrategia de Brasil La investigación evaluó inicialmente la
competitividad de 18 cadenas industriales, luego identificó las posibles
oportunidades y amenazas que provocaría la liberalización comercial y
finalmente analizó las medidas más adecuadas para cada situación. Aunque no
hayan sido estudiados todos los sectores de la industria, el conjunto
seleccionado es significativo, ya que representaba en el año 2000 cerca del 53%
de las ventas de la industria brasileña, el 63% de las exportaciones y el 67%
de las importaciones. El trabajo diferencia cuatro grupos y sugiere para cada
uno de ellos una propuesta específica. En el primero figuran las cadenas que enfrentarían
amenazas más leves y podrían aprovechar algunas oportunidades, como las
agroindustriales (café, celulosa y papel, cítricos), aquellas que utilizan
intensivamente mano de obra (cuero y calzados) y las intensivas en escala, como
la siderúrgica. Se trata de industrias con saldos comerciales positivos en el
período que se extiende de 1996 a 2001 y con niveles aceptables de
competitividad. Por este motivo, la estrategia de negociación debe ante todo
garantizar mayor acceso a los mercados, en especial al norteamericano. Algunas
de las barreras que encuentran los productos brasileños no son de naturaleza
arancelaria, razón por la cual la agenda de negociación debe incluir la
eliminación de otras restricciones, tales como cuotas, barreras técnicas y
medidas de defensa comercial (medidas compensatorias y de anti-dumping).
La política industrial tiene que agregar valor a las exportaciones, apoyando,
por ejemplo, la presencia de las empresas brasileñas en el exterior, lo que
permitiría aumentar el control de los canales de distribución (por medio del
uso de marcas propias o en cooperación con redes comerciales). El segundo grupo reúne los sectores que presentan
problemas de competitividad y un déficit crónico en el comercio exterior: parte
de la industria pesada (bienes de capital mecánicos y petroquímica), la de
transformados plásticos –que es una importante fuente de empleo–, la cadena de
construcción naval y la textil. En este último caso hay que separar las grandes
empresas verticalmente integradas, que cuentan con tecnología actualizada y son
competitivas, de las que se dedican a confecciones y que sufren serias
deficiencias. La propuesta para este grupo plantea reducir el ritmo de la
desgravación arancelaria y, durante ese período de protección relativa, adoptar
políticas que mejoren la competitividad. Para que estas cadenas puedan
enfrentar a mediano plazo el desafío de la liberalización comercial, es
indispensable estimular reestructuraciones patrimoniales (promoviendo la
concentración y el saneamiento financiero de las empresas), incentivar el
desarrollo tecnológico (de productos y procesos) y apoyar la cooperación entre
empresas nacionales y entre éstas y las extranjeras. El tercer grupo incluye aquellas cadenas industriales
para las cuales las oportunidades y amenazas resultantes del ALCA son
marginales, como las de cosméticos, madera y cerámica. Son industrias poco
sensibles a las actuales negociaciones comerciales porque dependen de
mecanismos de competitividad independientes del precio, como la diferenciación
por medio de las marcas y los canales privilegiados de distribución comercial,
o bien porque se trata de productoras de bienes poco comercializados
internacionalmente. Las políticas deben ser, entonces, más selectivas,
dirigiéndose a empresas y productos específicos en lugar de actuar sobre las
cadenas completas. De todos modos, es necesario adoptar medidas que apoyen la
presencia internacional de las empresas brasileñas, así como la diferenciación
de productos (marcas y design propios para cosméticos y muebles) y la
regulación ambiental (madera). Finalmente, el cuarto grupo incluye las cadenas en
las que predominan las filiales de grandes empresas transnacionales, como la
automotriz, la de equipos de telecomunicaciones y de informática, la
electrónica de consumo (equipos de imagen y sonido) y la farmacéutica. Si bien el
comercio exterior continúa de todos modos dependiendo de la competitividad de
la producción local, este factor no es el único condicionante. Las estrategias
de división del trabajo que establecen las casas matrices entre las filiales
también desempeñan un papel importante. En estos casos la interrelación entre
el flujo de comercio y la inversión es evidente. En consecuencia, resulta clave
la negociación directa con las grandes empresas transnacionales para consolidar
el espacio de la sucursal en la estructura mundial de la corporación y alcanzar
así resultados comerciales positivos o, por lo menos, una significativa
reducción de los déficit comerciales. El nivel y el ritmo de la desgravación arancelaria
deben estar aquí condicionados por acuerdos con las empresas transnacionales,
con el fin de aumentar, por medio de inversiones, la competitividad de las
filiales locales. Es preciso que esas inversiones fortalezcan las raíces de las
filiales extranjeras en la estructura industrial local, acrecentando el contenido
Regional de los productos y la participación de las filiales en el sistema
doméstico de innovación. La Integración Regional de las cadenas industriales
como objetivo El estudio que acabamos de resumir propone
estrategias de negociación y de aumento de la competitividad para aquellas
cadenas industriales que representan una parte importante de la actividad
industrial en todo el MERCOSUR y no sólo en Brasil. La coordinación de las
negociaciones y de las políticas industriales nacionales en una estrategia
común y en una política Regional de desarrollo industrial parece absolutamente
indispensable para consolidar el bloque y enfrentar con mayores probabilidades
de éxito el desafío del ALCA. Por otra parte, el grado de integración comercial
y productiva ya alcanzado también exige la articulación de las políticas
nacionales. Este argumento se apoya en los datos del comercio Brasil-MERCOSUR,
que conciernen a cinco de las cadenas mencionadas: alimentos, química,
automotriz y equipos de informática y telecomunicaciones. Si analizamos las cadenas automotriz, química y de
alimentos, observamos que el comercio entre las industrias de los distintos
países se intensificó desde la creación del MERCOSUR, y que la integración
comercial fue la consecuencia de formas de complementación productiva que
dieron lugar a actividades industriales regionalmente articuladas. Las
terminales automotrices establecidas en la Argentina y en Brasil, por ejemplo,
integraron sus líneas de producción en los dos países. Hubo también inversiones
de empresas brasileñas, como la PETROBRAS en el sector petrolero argentino, e
inversiones de empresas argentinas, como SANCOR en la industria de alimentos en
Brasil. Las empresas que hicieron inversiones en más de un país del MERCOSUR
planifican y ejecutan sus operaciones con una estrategia Regional y son un
canal de integración de la estructura productiva, integración que, una vez
efectiva, requiere la coordinación de las políticas de fomento y de
negociación. En aquellas cadenas en las cuales la integración
productiva no se desarrolló todavía en escala significativa, como por ejemplo
en los equipos de informática y telecomunicaciones, la política Regional de
desarrollo industrial debería promoverla, para aumentar la competitividad y
para reducir su fragilidad frente a la liberalización comercial. Aunque este proceso de integración dependa de las
inversiones de las empresas y, en este sentido, esté en la órbita de la
iniciativa privada, puede y debe ser estimulado por la iniciativa pública, no
solamente removiendo obstáculos al comercio sino también creando mecanismos de
financiación y de apoyo a la inversión. Las cinco cadenas industriales cuyo comercio
intra-MERCOSUR analizamos aquí presentan distintos grados de competitividad
internacional y pertenecen a grupos diferentes en la clasificación del estudio
brasileño sobre los impactos de los acuerdos de libre comercio. Los alimentos
son parte del primer grupo de cadenas industriales, con oportunidades
favorables en el ALCA. La integración productiva en el ámbito del MERCOSUR
ofrece una oportunidad de avanzar en la dirección sugerida por el estudio,
agregando valor a las exportaciones hacia afuera del Bloque. Para ello, resulta
clave posicionar internacionalmente a las empresas locales y mejorar de esta
manera su ubicación en los canales de distribución. La industria química está incluida en el segundo
grupo, que nuclea a las cadenas que enfrentan amenazas y que deberían
reestructurarse. Nuevamente, la integración a nivel Regional parece una
oportunidad de fortalecer la posición del MERCOSUR en la industria química
mundial, facilitando el aumento de las escalas de las empresas y de la
producción. La cadena automotriz y la de equipos de informática y
telecomunicaciones pertenecen al cuarto grupo, junto con aquellas en las que la
producción Regional está predominantemente en manos de empresas
transnacionales. En los tres casos parecen evidentes las ventajas de la
integración Regional para articular inversiones extranjeras y resultados más
favorables en el comercio internacional. En el caso de la cadena automotriz, en
la que hubo inversiones importantes en la Región pero que se encuentra
actualmente en una situación crítica, una estrategia negociadora, orientada a
impulsar las exportaciones hacia afuera del Bloque como instrumento de
reactivación de la producción Regional, y una política de aumento de la
competitividad requieren un componente de complementación intra-Bloque de la
producción de partes y de vehículos. La especialización y la complementación
productiva entre las filiales dentro de la Región pueden contribuir a
racionalizar la producción, aumentar las escalas y reducir los costos. En el caso de los equipos de informática y de
telecomunicaciones en los que las inversiones fueron escasas y más concentradas
en Brasil, la integración productiva de las cadenas evitaría que se repitan
conflictos comerciales como en los años 2000 y 2001. La política Regional de
desarrollo industrial debe incorporar instrumentos de atracción de inversiones,
particularmente para la producción local de componentes micro-electrónicos que
aumenten el contenido local y el valor agregado de la producción de equipos en
el MERCOSUR. En las cinco cadenas analizadas la integración
Regional de la producción ofrece ventajas no sólo para la consolidación del
Bloque sino también para fortalecer la competitividad de la industria y
aumentar sus posibilidades de enfrentar el desafío del ALCA. Aun cuando a corto
plazo el principal desafío para la industria Regional, sobre todo en la
Argentina, sea la reactivación, a mediano y largo plazo habrá que enfrentar la
competencia con sistemas industriales más desarrollados. En este sentido, el
ALCA representa la materialización de esa competencia con adversarios más
fuertes y con un sólido respaldo público. Indudablemente, la integración
Regional de las cadenas industriales no es una panacea que resuelve todas las
debilidades del sistema industrial del MERCOSUR, pero situarla como meta
permite reflexionar sobre los instrumentos financieros y de regulación más
efectivos para aumentar sus posibilidades de sobrevivir y de retomar la vía del
crecimiento. (1) “Estudo de Competitividade por Cadeias
Integradas: impactos das negociações das Zonas de Livre Comércio”, Convênio de
Pesquisa MDIC/UNICAMP, Campinas, mimeo, NEIT/IE/UNICAMP. (*)Profesores
del Instituto de Economía de la Universidad estadual de Campinas-
UNICAMP-Brasil. |